原创 陈积敏 张高胜 中国投资参考

陈积敏

中央党校（国家行政学院）国际战略研究院教授

张高胜

中国国际问题研究院助理研究员

导读

“对于中国企业而言，一方面应将自身发展战略融入到国家发展战略之中，确立本企业在新发展格局中的功能定位；另一方面应对大国竞争时代的国际经济形势、海外投融资环境等动态信息保持高度敏锐性。就此而言，构建企业与研究机构、政府部门之间的常态化联系机制十分必要。”

●加强战略引领，规划技术发展路径

●加强盟伴间横向合作，构建与稳固以美国为核心的科技伙伴关系

●完善技术管控体系，加强对华科技封堵

●结语

加强战略引领，规划技术发展路径

为应对日趋激烈的大国科技竞争态势，美国政府明显加强了对科技领域发展规划的战略引领，出台了多份战略文件与政策法案，探索与实践维系其科技霸权地位的可行路径。

首先是加强对新兴技术发展及其动向的战略指引。美国高度重视科技发展与安全，尤其重视对新兴技术发展态势的研判与战略指导。新兴技术不完全等同于传统的高科技，是一类特殊的、具有重要影响和巨大不确定性的技术。2020年10月，白宫发布《关键与新兴技术国家战略》确定了先进计算、人工智能、量子信息科学、生物技术等20个优先发展的重点领域。在此后的两年中，美国科学与政策办公室和国家科学技术委员会、国家安全委员会通过协调，对新兴技术领域不断予以更新。2023年5月4日，拜登政府发布的“关键和新兴技术国家标准战略”，强调了关键和新兴技术国际标准的重要性，明确将通信和网络技术、半导体和微电子、人工智能和机器学习等八大领域标准作为优先发展方向。美国国防部根据国防科学技术发展需要，也在持续更新与评估科技优先事项，在其2023年“国防科技战略报告”中再次明确了维护美国国家安全的三大技术领域，即新兴技术领域、可利用商业力量的技术、国防专用技术。

其次是注重专业化和精细化的技术规划。美国在操作层面注重专业化和精细化的技术规划，结合具体科技发展领域各自特征制定了更有针对性的政策文件。比如，在人工智能领域，美国出台了“人工智能倡议法案”、《国防部人工智能战略》、《国家人工智能研发战略规划》等文件，聚焦人工智能技术的前沿研发，维持美国领导地位；在半导体行业领域，美国借助于《芯片和科学法》将重点放在芯片的研发投资、供应链韧性等方面；在量子信息技术领域，美国发布了“量子信息科学国家战略概略”“量子网络战略愿景”“量子信息科学和技术人才发展计划”等政策文件，旨在完善联盟层面的量子信息技术研发和自主体系，确保美国在量子科技领域的优势地位。

最后是建立专责部门推进战略规划与政策的组织实施。2021年6月8日，拜登政府成立了应对“供应链中断特别工作组”，以解决半导体、建筑、运输、农业和食品行业的短期供应短缺问题。该工作组由商务部、交通部和农业部组织实施。2022年9月20日，拜登政府成立了由白宫与商务部共同主持的美国“芯片法”办公室，负责实施《芯片与科学法》对半导体行业的投资。2023年1月3日，美国国务院宣告设立“关键和新兴技术特使办公室”，以为其处理关键和新兴技术方法提供更多技术政策知识、外交和战略，并提供一个专业知识和资源中心，制定和协调关键和新兴技术外交政策，协调外国合作伙伴参与“改变社会、经济和安全”的新兴技术。

加强盟伴间横向合作，构建与稳固以美国为核心的科技伙伴关系

美国政府通过加大与盟伴的双多边合作，试图构建新的全球技术生态体系。拜登政府“国家安全战略报告”提出，美国“已经在召集志同道合的参与者”构建国际技术生态体系。从双边合作来看，美国加强了与日本、韩国、印度等的科技交流与合作。例如，2021年5月，美日宣布建立“美日竞争力与韧性伙伴关系”，11月又建立“美日商业与工业伙伴关系”，共同推动数字和先进技术等领域的创新。2021年5月21日，美韩首脑会晤联合声明表示双方将加强对外国投资的审查以及在关键技术出口管制方面开展合作。同月，美印宣布发起“关键与新兴技术倡议”，以提升和扩大两国政府、企业和学术机构之间的战略技术伙伴关系和国防工业合作。

从多边层面来说，美国主要借助于七国集团、北约、“四边对话”、“芯片联盟”等机制与平台，着眼于从全球层面构筑科技生态系统。2020年5月，美国宣布将加入七国集团“人工智能全球合作伙伴组织”，力图以霸权力量主导构建不利于中国的全球人工智能管理规则，限制中国人工智能技术发展。2021年10月，北约防长会议就设立总额高达10亿欧元的技术创新基金达成共识。次年6月，“北约创新基金”宣告成立以支持两用新兴技术开发，也意在加强欧洲与北美之间的技术联系，确保盟友间不同技术的无缝衔接与操作。2021年3月，美日印澳“四边对话”首脑峰会决定成立“关键与新兴技术工作组”，以促进在电讯设备供应多样化等问题上的合作。2022年3月底，美国发起组建“芯片联盟”倡议，控制包括材料供应、芯片设计与制造、封装测试在内的整个半导体的产业链，寻求在尖端科技领域与中国“精准脱钩”，延滞中国产业升级和经济发展。显然，美国试图构建一个不对竞争对手开放的、新的高新技术国际体系，一定程度上形成了在高新技术领域的另一个“世界”。

此外，美国着力构建更具韧性、更加安全的供应链体系，为科技竞争提供有力支撑。2021年6月8日，白宫发布题为《建设有韧性的供应链，振兴美国制造业，促进广泛增长：根据第14017号行政命令的百日评估》报告指出：“更安全、更有韧性的供应链对我们的国家安全、我们的经济安全和我们的技术领先地位至关重要。”为了增强供应链安全，美国政府正试图构建在岸生产、友岸外包与近岸外包“三位一体”的供应链安全体系。同时，美国还加强对关键矿产供应链的控制，企图重塑全球供应链系统，以此来制衡中国等竞争对手的科技发展。2022年6月16日，美国和加拿大、澳大利亚等主要盟伴国家宣布建立“矿产安全伙伴关系”，旨在加强关键矿产供应链，保障对经济、科技、军事至关重要的关键矿产的供应，削弱中国在关键矿产国际供应链中的地位。

完善技术管控体系，加强对华科技封堵

近年来，美国持续完善与强化出口管制体系，尤其是加强对新兴和基础技术、关键技术等与国家安全密切相关领域的出口管控。拜登政府将半导体等关键技术作为重点管控对象，所推动出台的《芯片与科学法》规定“禁止接受美国联邦补助的企业在对美国构成国家安全威胁的特定国家扩大或建设先进半导体的新制造能力”，“商务部长将在国防部长和国家情报总监的协调下，持续调整出口管制条例及管制技术类别”。该法还限制接受补助的企业在“特定国家”兴建28纳米以下级半导体产能，转移由美国商务部、国防部、国家情报总监指定的任何特定技术、材料或设备。这意味着美国进一步收紧了半导体相关技术出口的权限，并可能将出口管制扩大至更广泛的信息科技领域。2022年10月7日，拜登政府又公布了针对先进计算和半导体制造的“一揽子”出口管制新规，新增加的管制条款皆在限制中国获得具备军事用途的高端半导体元器件以及相关的开发和维护能力，意在迟滞中国芯片发展进度，以此保持美国的领先优势与霸权地位。为推动出口管制政策的针对性与有效性，美国不断强化针对中国的清单管控措施，将成百上千的实体（包括机构和个人）列入其多个出口管制清单中。以实体清单为例，被列入该清单的中国实体（包括香港、澳门）数量达到549个，占比4.5%。

强化中国对美投资审查，限制中国军民融合企业在美投融资也是美国对华科技竞争政策的重要组成部分。2021年6月3日，拜登总统签发“应对为中国特定公司提供资金的证券投资所带来的威胁”的第14032号行政令，禁止美国主体购买或出售被列入“非特别指定国民中国军工复合体企业清单”中的企业公开交易的证券及其衍生品或者旨在为该等证券提供投资机会的公开证券。11月，美中经济与安全审查委员会向美国国会提交的“2021年年度报告”中提出要确保《2018年出口管制改革法》和《2018年外国投资风险审查现代化法》的有效实施，创建技术转让评估小组，以监督有关机构与出口管制、外国投资审查和技术转让监管有关的多边接触，确保此类接触不会损害美国的国家和经济安全利益，同时加大对中国企业进入美国市场的限制，减少美国对中国企业的投资额，并对被美国列入“非特别指定国民中国军工复合体企业清单”上的中国企业实施全方位的监管和限制。

另外，美国还限制中国等特定国家留学生学习敏感专业，并对关键领域科技交流与合作施加压力。美国政府通过收紧科学、技术、工程、数学专业中国留学生签证、限制美国在华科技人员以及美国研究机构接受来自中国的捐助等措施，阻隔中美科技人员交流。自2018年6月起，特朗普政府收紧中国高科技专业留学生签证，将标准期限从5年降至1年，并且签证到期后需离美重新申请签证。2020年5月29日，特朗普总统发布行政令，暂停部分持有F签证和J签证、与中国军民融合战略有关的研究生及研究人员入境美国。6月，美国暂停向具备专业性知识的中国工程师、教授、研究员、计算机程序员等专业人员发放H-1B签证。7月，美国暂停了与中国内地和香港的富布赖特交流项目。拜登政府对中美文化交流政策有所调整，但在高科技领域，拜登政府不仅保留STEM学科中国留学生每年一签的政策，且继续限制与“军民融合战略”相关实体有关联的中国留学生和访问学者入境。

结语

企业是科技创新与产业发展的主体，也是面临美国对华科技竞争政策冲击最为直接的对象之一。对于中国企业而言，一方面应将自身发展战略融入到国家发展战略之中，确立本企业在新发展格局中的功能定位，对接国家创新驱动发展战略的方向与需求，为企业可持续发展提供不竭的内生动力；另一方面应对大国竞争时代的国际经济形势、海外投融资环境等动态信息保持高度敏锐性，正视并适应全球产业链供应链重组的新环境，更加积极地扩大对外开放与交流的力度，充分利用中国超大市场规模的吸引力以及高度完备产业体系的竞争优势来加强与国际社会的深度利益捆绑，分化、弱化美国构建对华科技竞争国际阵线的力度与效度。就此而言，构建企业与研究机构、政府部门之间的常态化联系机制十分必要。

编辑 | 青 禾

校对 | 闫建军

设计 | 大 米

本文刊于《中国投资》2023年9月号