于文轩

根据《联合国生物多样性公约》的解释，生物多样性是指“所有来源的活的生物体中的变异性，这些来源除其他外包括陆地、海洋和其他水生生态系统及其所构成的生态综合体；这包括物种内、物种之间和生态系统的多样性”。生物多样性既是一种生态要素，也是一种自然资源。一般认为，生物多样性包括遗传多样性、物种多样性、生态系统多样性等三个层次。近几十年来，生物多样性丧失和破坏在全球范围内呈现日益严重的趋势。我国是世界上生物多样性丰富的国家之一，但生物多样性也面临着巨大的压力。生境退化、物种减少、遗传多样性遭到破坏、外来物种入侵以及生物安全问题，是最主要的表现。政策和立法不健全和实施不力，是导致生物多样性破坏与退化的主要原因之一。为此，探究我国生物多样性保护政策和立法的现状及其存在的问题，并在此基础上提出应对措施，对于生物多样性保护尤为重要。在这其中，检察机关在生物多样性法制实施中的积极作用不可忽视。

我国生物多样性保护的政策与立法努力

在我国，政策努力往往是生物多样性立法程序的先导和启动因素。我国生物多样性政策由综合性政策和专项政策构成。综合性生物多样性政策，是指国务院或其相关职能部门着眼于长远和全局考虑而颁布的针对生物多样性在较长时间内的全方位管理和保护工作作出的部署。新世纪以来出台的相关政策主要包括2000年《全国生态环境保护纲要》、2001年《全国野生动植物保护及自然保护区建设工程总体规划》、2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》、2007年《国家重点生态功能保护区规划纲要》、2007年《全国生物物种资源保护与利用规划纲要》、2008年《全国生态功能区划》、2008年《全国生态脆弱区保护规划纲要》、2010年《中国生物多样性保护战略与行动计划（2011-2030）》、2016年《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、2016年《全国生态保护“十三五”规划纲要》等。专项生物多样性政策，是指国务院或其相关职能部门颁布的针对生物多样性保护的某一具体方面所制定的政策。按照其内容，专项生物多样性政策可以分为遗传资源政策、生物物种政策和生态系统政策。现行政策存在问题主要体现在：政策体系内洽性不足，生物多样性资源保护与利用两个方面有时未能有机协调；政策体系不健全，缺少一些关键领域的专门政策；政策内容不完备，重要内容缺失，这在遗传资源、生态系统的保护与可持续利用、生物安全管理等方面体现得较为明显；相关政策对生物多样性考虑不足，引起政策掣肘；实施不力，影响政策目标的有效实现。

我国尚未制定综合性的生物多样性法律。生物多样性法规体系主要由宪法中的相关规定、与生物多样性保护和可持续利用相关的法律、专门法规和相关法规、专门行政规章和规范性文件组成。这些立法涵盖生态系统保护、自然保护地管理、野生动植物管理、家养动物种质资源管理、农作物种质资源管理、中药品种管理、动植物检验检疫管理等方面的内容。现行立法存在的问题主要体现在：对生态规律和可持续发展的内在要求重视不足，忽略保护与利用之间的内在关联性；法规体系缺乏系统性和完整性，缺少综合性的生物多样性立法和一些领域的专门立法；立法内容有待完善，主要体现在一些重要概念尚未明确，规范内容不完整，缺少关于生物多样性保护和持续利用的基本权利保障、市场机制等方面的规定，生态补偿机制不健全，法律责任不明确；一些地方立法内容缺乏特色，与相关机制和制度缺乏有效衔接。

完善生物多样性保护规范体系之路径

完善生物多样性保护规范体系，明确生物多样性政策与立法的理念基础，是解决上述问题的重要前提。这一理念基础指导并贯穿于生物多样性政策与立法的制定和实施，具体体现为基本原则，即从事生物多样性开发利用活动以及对其进行管理的过程中所应遵循的根本准则，可以归纳为风险预防原则、谨慎利用原则和综合管理原则。根据风险预防原则，在生物多样性开发利用活动有可能对人体健康、生态环境或者社会经济系统造成严重的、不可逆转的危害时，即使科学上没有确实的证据证明该危害必然发生，也应采取必要预防措施。根据谨慎利用原则，在从事生物多样性开发利用活动时，应当充分考虑活动可能带来的负面影响，并将这些负面的影响和因素与相关活动产生的惠益进行综合平衡，进而通过有关制度和措施，趋利避害，使经济社会的生态基础得以可持续发展。根据综合管理原则，生物多样性保护和管理应将其所赋存的生态系统中的各环境要素视为一个统一的整体对待，在生态系统的层面实施管理措施；同时还要将环境、经济和社会作为统一的整体对待，要求决策者在制定并实施相应决策时能够有效平衡各方面的利益，实现环境、经济和社会的协调发展。其中，风险预防原则关注生物多样性的生态性侧面，是手段性原则；谨慎利用原则关注生物多样性的资源性侧面，是目标性原则；综合管理原则关注生物多样性保护和利用的调整机制，是程序性原则。

基于这一理念基础，可着重从如下方面入手，完善我国的生物多样性政策：将可持续发展原则贯彻于生物多样性政策中，从强调“利用”向“利用”与“保护”相协调的可持续模式转变；健全政策体系，增加针对一些重要濒危物种的专门政策，以及有关生物遗传资源及相关传统知识保护的政策，为生物多样性保护提供全面的政策框架；完善政策内容，补充或者完善防范外来物种入侵、应对生物遗传资源流失、生物遗传资源惠益分享、经济激励机制等方面的规定，为生物多样性保护提供更为充分的政策依据；强化政策实施，从资源调查、机构建设与协调、资金投入、公众参与、地方能力建设等方面积极采取行动，最大限度地发挥现政策的积极作用。

完善生物多样性立法的主要措施包括如下方面：基于生物多样性保护的风险预防原则、谨慎利用原则和综合管理原则，建立多元协调的目的体系；健全法规体系，制定综合性的生物多样性立法和自然保护区（地）法；完善生物多样性法律机制和制度，特别是资源权属制度和公众参与制度，重视特有的制度和机制（如生物遗传资源和相关传统知识获取与惠益分享制度等），同时完善资金支持机制和经济激励机制。

检察机关在生物多样性保护法制中的作用

检察机关在生物多样性保护法制实施中具有重要作用。一方面，2017年修改后的民事诉讼法第55条规定，检察机关在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护等损害社会公共利益的行为，在没有法律规定的机关和组织或者法律规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以提起诉讼。另一方面，根据2015年《检察机关提起公益诉讼试点方案》，检察机关发现生态环境和资源保护领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，其他法律主体没有也无法提起诉讼的，可向法院提起行政公益诉讼。2017年修改后的行政诉讼法第25条也确认了这一制度设计。这些规定在2018年《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（下称“2018年《检察公益诉讼解释》”）中也得以再次确认并细化。这意味着，检察机关既可针对破坏生态环境和生物资源的行为提起民事公益诉讼，也可针对行政机关在生物多样性保护和管理领域违法行使职权或者不作为提起行政公益诉讼。

在此需要特别注意环境行政公益诉讼中诉前程序与诉讼程序的衔接。一方面是行政机关“不作为”的判断标准。若承担生物多样性保护和管理职责的行政机关已纠正违法行为或已经履行职责，且环境公益得到了救济，可认定行政机关已履行法定职责，不再提起诉讼；当行政机关已纠正违法行为或已履行职责，但环境公益仍遭受损害，可认定行政机关未履行法定职责，对其提起诉讼；当行政机关未纠正违法行为或未履行职责，则无需考虑公共利益是否仍处于受害状态，直接对其提起诉讼。另一方面是发出检察建议的对象与诉讼程序中的被告之间的关系。当同一案件中存在多个行政机关违法行使职权或在生物多样性保护和管理方面不作为情形时，若检察机关只对其中一个行政机关发出检察建议，而未对其他行政机关提出纠正的检察建议，在进入诉讼阶段时，不应增加未被发出检察建议的行政机关作为被告，否则既不符合行政诉讼法的要求，亦不符合2018年《检察公益诉讼解释》的规定。

（作者为中国政法大学环境资源法研究所所长、教授，中国法学会环境资源法学研究会副会长）