分析研究美国制造业复兴困境与保护主义政策失灵，汲取其中的经验与教训，对于中国完善制造业发展政策和促进制造业高质量发展具有积极的作用和意义。

美国制造业复兴困境和政策失灵表现

奥巴马和特朗普政府都认识到制造业的重要性，强调恢复和重建美国制造能力，包括改造提升现有制造业和发展新兴制造业。美国持续实施了十多年的再工业化战略是复兴制造业的努力标志。其核心目标是提高制造业的结构地位，扭转制造业增加值和就业比重持续下降的趋势，即提高制造业增加值占GDP的比重和制造业就业人数占总就业人数比重。

与美国曾经经历的工业化过程相比，奥巴马和特朗普复兴制造业的努力，实际上是一种扭转去工业化和开启再工业化的战略。奥巴马第二任期和特朗普任期前三年，尽管美国经济总体保持复苏态势，GDP增长和就业指标明显好转，但由于科技创新、关键产业链建设、政府采购等政策加快转向保护主义，制造业复兴仍然没有起色。

（一）从制造业产出和就业比重看，趋势性降低的态势没有得到扭转

表1可见，美国制造业增加值除2009年以外，总体呈现增长态势，但制造业增加值占本国GDP的比重从2000年的15.12%降低到2008年的12.24%。在奥巴马任总统的8年（2009-2016年）和特朗普任期的前3年（2017-019年），这一比重始终徘徊在略高于11%的水平。美国制造业增加值占世界GDP的比重从2000年的4.61%降低到2008年的2.82%，奥巴马和特朗普政府时期始终稳定在这个水平之下。2000年以来，美国总就业人数从13769万人增加到2008年的14286万人，但同期，制造业就业人数却从1729万人降低到1341万人。奥巴马和特朗普政府时期，这种总就业人数增长，而制造业就业人数降低的态势并没有改变，结果美国制造业就业人数占本国总就业人数的比重，从2000年的12.56%降低到2008年的9.39%，接着又从2009年的8.67%降低到2019年的8.19%，制造业就业占比降低趋势至今未能得到扭转。白宫顾问纳瓦罗试图将美国制造业就业占总就业比重提高到20%，达到与德国相当水平的计划再次流产。

表1 美国制造业就业与产出指标

资料来源：Bureau of Economic Analysis and the U．S．Census Bureau．

美国流行一种观点，认为企业离岸外包导致中间产品进口增加，减少美国制造业就业。美国国家经济研究局使用美国人口普查数据，发现没有证据表明中国进口竞争导致美国净工作机会损失。

美国在人力资本较低的南部和中西部地区，工厂萧条和关闭导致大量失业；但在人力资本较高的西海岸和新英格兰地区，服务业就业增加显著多于制造业工作机会减少，制造业就业损失被服务部门就业增长所抵消。因此，中国进口竞争导致就业结构变化，产业层面就业从制造业转移到服务业，区域层面就业从美国中心地区转移到沿海地区。娜塔莉娅·诺夫塔和叶夫根尼娅·普加切娃（Natalija Novta & Evgenia Pugacheva）发现，美国制造业失去的岗位转向服务业。公司层面的数据显示，几乎所有制造业工作岗位的损失都来自大型跨国公司，这些公司在制造业就业岗位减少的同时增加了服务业就业岗位。

此外，今日的美国制造业与20世纪七八十年代以前完全不同。由于制造业需要具有更高水平教育和培训的劳动者，蓝领工人的岗位基本为机器人和高技能专业人员取代，制造业新的发展不可能为高中毕业后未继续接受教育的劳动者和结构性失业的蓝领工人带来大量工作岗位。为获得低成本劳动力和贴近市场，美国企业仍有动力将生产转移到发展中国家；美国与其试图扭转全球化和技术发展的趋势，不如采取从国际分工中受益的策略。

从产出构成看，劳动报酬占增加值的比重降低，营业盈余占比提高，表明制造业新创造财富的分配向资本倾斜，劳动者分配的份额降低。表2可见，2009年以来，美国制造业增加值率保持在37%的高水平。2018年与2000年相比，尽管中间投入占比降低了1.21个百分点，增加值率提高了1.21个百分点，但劳动报酬占比却降低了3.63个百分点，而营业盈余占比提高了4.5个百分点。

表2 美国制造业产出构成（%）

注：表中各比例均为占制造业总产值的比重，税为生产税和进口税

资料来源：Bureau of Economic Analysis and the U．S．Census Bureau．

（二）从行业结构看，制造业结构调整缓慢

表3可见，2000年至2019年间，美国耐用品占比降低了2.76个百分点，非耐用品占比增加了2.76个百分点，这个变化主要体现在2009年之前；在2000年至2019年间，耐用品和非耐用品比重变化不大；2019年与2000年比，纺织、服装和纸制品等占比有较大下降，原油和煤炭、化学产品占比有较大提高，联邦政府大力支持的计算机和电子产品、电气设备和零部件、汽车和零部件等先进制造业占比变化不大，有的还略有降低。尽管这些结构变化分析不能反映美国制造业在产业链、价值链中所处位置，即在同一细分行业美国倾向于生产和出口高质量产品，但总体上仍然可以看出美国制造业结构相对稳定。美国联邦政府重点支持的战略性行业，特别是通讯和计算机产业、国防工业发展未能实现政策期望的目标。

表3 美国制造业产出行业结构变化（%）

注：表中比值为某一行业增加值占制造业增加值的百分比

资料来源：Bureau of Economic Analysis and the U．S．Census Bureau．

（三）劳动生产率增长停滞，加剧劳动力成本劣势

表4表明，2019年与2000年相比，美国劳动生产率有一定增长；其中，2000年至2007年增长较快，2010年至2014年间变化不大，2015年至2019年还略有降低。奥巴马任期的2008年、2012年、2014年至2016年，以及特朗普任期的2017年都出现了负增长。在制造业产出和就业占比徘徊情况下，美国提高生产率成为制造业复兴的重要途径。生产率的持续提高能够在就业减少的情况下，使制造业产出得以持续增长。长期以来，美国劳动力成本明显高于中国、印度和墨西哥，但相对高的制造业生产率弥补了这一差异。2011年之后，美国劳动生产率的停滞徘徊，加剧了制造业的劳动力成本劣势，使美国难以成为一个吸引制造业投资的地方。同时，劳动生产率停滞不增，可能促使特朗普政府维持削减中产阶级工资和福利的政策，加剧收入和财富的不平等，阻碍美国制造业复兴和经济长期发展。

表4 美国制造业劳动生产率变化

注：2012年为基年，基年为100

资料来源：Bureau of Economic Analysis and the U．S．Census Bureau．

美国制造业结构地位的下降从现象上看是全球化，但全球化动力在于资源禀赋和技术进步。正是由于资源禀赋和技术进步的综合作用，企业在全球生产能够比一国生产更有效地利用资源禀赋差异。相对于劳动力，美国的资本禀赋条件更好，全球生产能够提高资本回报率并降低劳动力回报率。尽管美国复兴制造业的努力收效甚微，但其制造业规模稳居世界第二位，拥有高生产率、高技能的劳动力和先进装备，作为世界制造业主要引领者的地位没有改变。从结构地位看，美国制造业占国内生产和就业份额下降，主要源于服务业更快发展，而不是制造业增加值的绝对降低。事实上，美国制造业增加值除受美国金融危机冲击影响的2009年以外，其余年份均保持一定速度的增长。

对中国的若干启示

从奥巴马到特朗普，美国制造业政策越来越具有保护主义倾向。笔者认为，美国复兴制造业的努力和困境说明，无论科学技术和经济结构怎样进步提升都不能忽视制造业的发展。政府对制造业的任何支持都必须遵循国际分工规律，政府可以采取横向和纵向措施支持制造业发展，但保护主义措施无助于制造业复兴。中国应该响应经济全球化的历史趋势，进一步改善制造业要素供给条件和市场需求环境，在更深度融入国际分工体系、支持创新体系建设和保障高素质劳动力供给等方面形成协同一致的合力。

（一）深度融入国际分工体系，以开放抵消保护主义和对抗性遏制措施的影响

由于特朗普政府的制造业政策转向保护主义，二战后形成的以WTO为代表的自由贸易体制受到挑战，世界经济一体化特别是资本、技术和商品的跨国流动必将面临新的阻碍，必须对美国保护主义逆全球化措施及其影响给予关注。但是，从根本和长期看，只有有效率的企业和产业才能生存。保护主义的逆全球化政策，阻止美国企业将价值链的一些环节向发展中国家转移，必然削弱其利用全球资源提升国际竞争力的能力。由于技术变得更加复杂和综合，企业几乎没有动力将生产地点保持在高成本地点，所以任何一个国家都不可能独立完成复杂产品制造的所有环节。制造商转向专注于特定领域的专家和分包商，各国制造业已经发展成一个相互依赖和融合的体系，包括美国企业在内的任何企业都不能独善其身。特朗普试图重现20世纪大型垂直一体化制造商自行构建完整产业链的想法，必然受到国际分工规律和企业追求国际分工利益的制约。

由于数字化推动信息化和模块化造就的全球生产网络，以及市场需求、劳动力资源、营商成本的不均衡分布，美国企业仍然具有在综合成本较低和市场需求机会较好地区投资建厂的强大动力。美国政府采取支持措施阻止企业参与国际分工的做法，由于片面强调本国化并试图创建由本国企业组成完整产业链，违背了经济全球化趋势和国际分工要求，必然引起美国制造业成本上升和国际竞争力减弱。从中国出口到美国的产品中，包含大量亚洲、欧洲和北美等许多国家的中间产品和技术，贸易保护措施使包括实施贸易保护国家在内的多个国家遭受损失。

如果考虑到美国大公司的国际化程度更高，进口的大多数制成品多由跨国公司在发展中国家生产，那么美国制造业对增长放缓和贸易不确定性更敏感，关税造成的损失更大。一国对他国征收关税使本国和其他国家受损，每个国家受损程度取决于其为最终产品提供的中间产品和技术占比。中国可以利用全球生产网络企业利益紧密联系的性质，坚持和扩大开放，更深入地融入国际产业分工体系，通过干中学提高吸纳国际先进技术和资本的能力并激励创新，打造具有全球竞争力、以创新为基础的制造业，从而抵消美国保护主义和对抗性遏制措施的影响。

（二）依靠制造业规模和体系优势，加强自主创新能力建设

锁定追赶者并打压其获取技术的空间是领先者惯用的措施。美国等许多发达国家都在谋求在半导体、人工智能、机器人技术、超级计算机、量子计算、自动驾驶汽车、5G和下一代通信以及生命学科和生物技术等领域的领先地位。发达国家普遍认为，这些技术对于国家安全和产业国际竞争力至关重要。美国在先进制造业领域将继续采取领先者策略，技术封锁可能成为美国一项逐步加强的长期干预措施。

中国以往从发达国家引进技术、国内吸收、消化和再创新获得先进技术的空间在收窄，通过国际合作和并购获得技术的渠道也将受到拦截。由于外部性效应，投资于知识创造的企业很难获得由此创造的全部经济利益，知识创造还具有风险和不确定性。中国政府应为基础研究和高风险应用研究提供足够资金，降低私营部门投资于此类研究的风险，并加强私营部门从事知识创造的激励；同时，政府不仅应当支持高风险基础研究和应用研究，而且应当成为许多关键技术商业化开发的源头促进者。

创新组织方式上，应当进一步聚焦协同创新，构建产学研深度融合和融通基础上的新型创新组织，解决关键核心技术过度依赖国外的问题。中国制造业零部件制造和产品组装规模大、体系完整，有利于在空间上实现制造与研发、设计邻近布局，开展持续不断的正反馈与融通互动，锻炼培育工程师和企业管理者。为此，中国除激励外国企业自愿进行技术转让外，还要依托制造业体系世界最全、规模最大的优势，通过制造与研发的紧密联系强化技术创新能力，培育从事知识密集、高技术产品制造的企业，提高从低附加值向高附加值攀升的能力。

（三）积极响应制造业就业岗位的新要求，增强劳动者数字知识和技能

人类社会新一轮工业革命正在颠覆传统的职业结构，推动就业向新的职业岗位转换。尽管其具体影响还在发展和有待观察，但数字技术在制造业的应用，使越来越多的岗位要求劳动者具备与科学、技术、工程和数学相关的知识与技能和分析能力。掌握高级软件、人工智能、机器学习等数字知识和技能的劳动者面临令人兴奋的机会，缺乏这些知识和技能的人们意味着不确定性和无法应对的挑战。数字技术正在引发制造业的根本变化，数字技术及广泛深度应用，嵌入式传感器、物联网和分布式计算能力与先进信息传输结合在一起，采集和储存前所未有的数字数据量，由高性能计算（HPC）支持的人工智能（AI）使人们能够处理和分析这些数据。基本的数字素养将成为绝大多数岗位的绝对要求，因为随着制造业向数字化、智能化和网络化发展，人机交互更普遍，人类劳动价值向提供机器无法轻易复制的创造力和个人触觉转变。中国应该顺应以数字技术和软件操作为代表的软技能变得越来越重要的趋势，大力培养更多掌握数字新知识和技能的劳动者，更好满足制造业不断变化的职业需求。

（作者刘戒骄系中国社会科学院工业经济研究所研究员，本文首发于《北京工业大学学报(社会科学版)》2020年05期，原题为“美国制造业复兴困境与启示：保护主义政策失灵的现实考察”）